民办教育培训机构登陆A股市场相关法律问题
作者：通力律师事务所黄艳
夏慧君
近年来,随着《中华人民共和国教育法》(“《教育法》”)的修订以及部分地区民办学校分类管理改革政策的颁布,有关民办教育培训机构登陆境内A股市场的讨论不绝于耳。这些讨论中通常述及民办教育培训机构登陆A股市场的主要法律障碍有两个,一是培训机构的组织形式是否满足登陆A股市场的要求,二是培训机构是否符合具备“持续盈利能力”这一发行条件。在《教育法》已经修订的大背景下,上述两个问题是否已经有肯定的答案？民办教育培训机构登陆A股市场的主要法律障碍是否已经清除？本文旨就这些问题进行初步探讨。
一. 民办教育立法沿革
年3月18日,《教育法》颁布,首次肯定了民办教育机构的法律地位,并明确禁止以营利为目的的办学。
年12月28日,《中华人民共和国民办教育促进法》(“《民办教育促进法》”)颁布施行,在《教育法》明确民办教育机构不得营利的基础上,《民办教育促进法》进一步将教育事业定位为公益性事业,并将民办教育划分为文化教育与职业技能培训两类,对该两类教育机构实行审批,教育机构通过审批后方具备办学资质。此外,《民办教育促进法》首次提出“合理回报”的概念,明确了经营性民办培训机构的法律地位,对民办教育机构不得营利的禁止性规定有所突破。
年,国务院公布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(-年)》和《关于开展国家教育体制改革试点的通知》,开始积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理。在教育部的推动下,上海、重庆、温州等地纷纷开展民办学校分类管理改革试点。
年9月8日,全国人大常委会公布《一揽子教育法案的草案》(包括《教育法》修正案(草案)及《民办教育促进法》修正案(草案),其中,《教育法》修正案(草案)已经通过,《民办教育促进法》修正案(草案)并未获得通过),删除了《教育法》中“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定,并在《民办教育促进法》修正案(草案)中提出“民办学校可以自主选择登记为非营利性或营利性法人”。年1月7日,《民办教育促进法》修正案(草案)二次审议稿在结合各方修订意见后再次公布,在确定营利性民办学校将与非营利性民办学校区分登记的基础上,该审议稿对民办学校办学结余的用途以及享受的税收优惠作出了更加细致的规定。
年4月18日,习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次会议,审议通过了《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》、《民办学校分类登记实施细则》、《营利性民办学校监督管理实施细则》,强调要建立营利性和非营利性民办学校分类登记、分类管理制度,提高教育质量。
二. 民办教育培训机构是否属于《教育法》、《民办教育促进法》的规范范围
《民办教育促进法》第二条规定:“国家机构以外的社会组织或者个人,利用非国家财政性经费,面向社会举办学校及其他教育机构的活动,适用本法。”第六十五条规定:“本法所称的民办学校包括依法举办的其他民办教育机构。”
《民办教育促进法释义》对前述两条的进一步解释为:“为简洁起见,本法将‘民办学校及其他民办教育机构’统称为‘民办学校’。在实际生活中,民办学校的名称和类型比较复杂,多数民办学校主要是学历教育一类的学校,其名称有大学、学院、中学、小学等,冠有‘学校’的称谓,但是也有一些民办学校没有冠以学校的称谓,特别是一些职业技能培训机构,其名称很复杂,如培训中心、教育服务中心、职业教育服务中心等,习惯上称其为‘教育机构’,它们虽然没有冠有‘学校’的称谓,但符合学校的特征,要适用本法和教育方面的有关法律,因此本法用‘其他民办教育机构’将这部分民办教育机构纳入到本法的调整范围,两者在适用本法规定上是一样的,具有同等的权利和义务。”
从上述规定看,民办教育培训机构应属于《教育法》和《民办教育促进法》的规范范围。
同时我们也注意到,对于经营性民办培训机构,《民办教育促进法》第六十六条规定:“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。”截至目前,国务院未就经营性民办教育机构的设立和管理公布相关规定,目前各地监管口径不一。实践中,既有未按照《民办教育促进法》取得办学许可证的教育咨询类公司被地方教育主管部门以非法办学为由取缔或处罚,也有教育咨询类公司通过上市公司并购重组成功登陆A股市场的案例见诸报端。
三. 民办教育培训机构登陆A股市场的情况
根据国家统计局公布的国民经济行业分类,教育行业分为学前教育、初等教育、中等教育、高等教育、特殊教育、技能培训、教育辅助及其他教育几个类别。其中,技能培训、教育辅助及其他教育是指由教育部门、劳动部门或有关主管部门批准,由政府部门、企业、社会举办的职业培训、就业培训和各种知识、技能的培训活动,以及教育辅助和其他教育活动。相应的,国内民办教育培训机构也基本围绕三个方向开展经营:第一类为文化教育类,包括教育辅导、语言培训等;第二类为技能培训类,包括职业教育和职业技能培训,主要用于提高劳动者素质;第三类为教育辅助类,包括学习资料、用品、用具的研发及销售,考试、测评等资料及系统的研发及销售等。
截至年3月,中国A股市场教育概念板块的上市公司主要有23家,这些上市公司大部分是从事围绕教育产业链的企业,包括K-12教育信息化、图书出版等,真正意义上以教育培训为主营业务的企业有新南洋()和东方时尚()两家上市公司。其中,新南洋的主营业务为“非学历教育服务,包括少儿教育、中学生课外兴趣培训、语言类培训、成人教育、教育培训咨询服务等”,东方时尚的主营业务为机动车驾驶培训。
四. 民办教育培训机构登陆A股市场面临的法律问题
民办教育培训机构登陆A股市场要解决的首要问题是在现有的法律框架下,民办教育培训机构通过何种方式成为A股市场所要求的具备“持续盈利能力”的主体,这个问题可以进一步分解为主体资格和营利性两个问题。
(一) 主体资格
《民办教育促进法》规定:“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批;举办实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校,由县级以上人民政府劳动和社会保障行政部门按照国家规定的权限审批,并抄送同级教育行政部门备案。审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。”
同时,《民办教育促进法》规定:“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成。在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。”
截至目前,国务院尚未颁布关于在工商行政管理部门登记注册经营性民办培训机构的普适性的管理办法,仅有部分民办学校分类管理改革试点地区(上海、重庆、温州)的政府部门公布了在工商行政管理部门登记注册经营性民办教育培训机构的具体办法。
实践中,除已公布具体规定的省市外,民办教育培训机构在大部分地区或者登记为民办非企业单位,持有地方民政管理部门颁发的《民办非企业单位登记证书》,或者于工商行政管理部门登记为经营范围包含“教育”字样的公司制法人。在上海、重庆、温州三地,经营性民办教育培训机构可以根据当地的管理规定登记为经营范围包含“教育培训”的公司制法人。
从登陆境内A股市场的角度来说,目前《首次公开发行股票并上市管理办法》及《首次公开发行股票并在创业板上市管理办法》都规定了发行人应当是依法设立且合法存续的股份有限公司。因此,登记为民办非企业单位的民办教育培训机构不具备在国内A股市场上市的主体资格;而由于法律规定本身存在模糊地带,经营范围含“教育”字样(但并非“教育培训”)的公司制法人是否具备适当的经营教育培训业务的资格,如前所述,实践中存在不确定性。
(二) 营利性
1. 营利来源及限制
由于立法上缺乏衔接,实践中各地关于经营性民办教育培训机构的监管口径不一,除上海、重庆、温州外,其他省市的经营性民办教育培训机构难以登记为经营范围含“教育培训”的公司制法人,通常通过以下方式进行经营:
(1) 登记经营范围含“教育”字样(但并非“教育培训”)的公司制法人从事教育培训活动。
教育咨询类公司制法人是否适格从事教育培训活动,实践中存在不确定性,该等机构收入的合法性相应存在疑问。根据《民办教育促进法》,举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校,由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批,审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证,注册的经营性的民办培训机构的管理办法,由国务院另行规定。由于国务院没有另行颁布经营性民办培训机构的管理办法,有些地方的教育管理部门参照《民办教育促进法》的规定统一要求民办教育培训机构取得办学许可证。
实践中有些地方的工商行政管理部门也曾颁布规定,对“教育培训”等企业名称及经营范围不予核准,例如,北京市曾颁布《北京市工商局暂停核准“教育培训”等企业名称及经营范围有关问题的通知》([]21号),规定“学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育属于公益事业,不属于工商登记注册范围,不得核定‘教育发展’、‘文化教育’、‘网络教育’的名称和经营范围。经营性教育事业咨询服务属于工商登记范围,其名称中的行业特点及经营范围可以核定为教育咨询。”结合国家统计局公布的国民经济行业分类来看,教育咨询并没有列明在“教育”行业分类下,实际上更贴近“商业服务业”行业项下的“其他专业咨询”。
(2) 创办人注册成立一家公司,同时由创办人或该公司举办民办非企业单位(民办学校),由民办非企业单位取得办学许可证。这种模式下,公司及民办非企业单位往往在对外经营、内部管理、账册管理上混同,与经营相关的费用大部分由民办非企业单位承担,营业收入则由公司取得(为便于后续股东分红)。该模式通常为创办人应对教育管理部门监管而对模式(1)所做的变形。
如之前所讨论的,在这种模式下,实际对外签署教育培训合同、从事教育培训活动的公司并不具备《民办教育促进法》所要求的办学资格,其经营活动及收入的合法性存在不确定性。同时,由于经营管理与民办非企业单位混同,公司在会计处理和账册管理上通常存在不合规之处,其经营的独立性亦存在瑕疵。
(3) 举办者成立民办非企业单位(民办学校),由民办非企业单位取得办学许可证,同时举办者注册成立一家公司。保持公司与民办非企业单位之间的独立性,由具有办学资格的民办非企业单位对外签署教学服务合同、从事教育培训活动,同时,公司与民办非企业单位之间签署咨询及管理服务、课程研发、营销支持、品牌授权等合同,通过履行服务合同的方式将利润自民办非企业单位转移至公司。公司的主营业务为提供教育咨询、课程研发等服务,而非直接从事教育培训,从事办学活动收取的学杂费用由民办非企业单位收取。
在这种模式下,民办非企业单位的利润很难通过合同全部转移至为其提供服务的公司制法人。原因在于根据《民办教育促进法》第三十七条、第三十八条的规定,民办学校收取的费用应当主要用于教育教学活动和改善办学条件,民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。因此,实践中民办非企业单位收取费用的用途应当符合《民办教育促进法》所规定的“主要用于教育教学活动和改善办学条件”,并受到教育行政部门及其他有关部门的监督。
2. 股东获得回报的限制
《民办教育促进法》规定:“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报。取得合理回报的具体办法由国务院规定。”
年国务院颁布的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》进一步规定:“出资人根据民办学校章程的规定要求取得合理回报的,可以在每个会计年度结束时,从民办学校的办学结余中按一定比例取得回报。民办教育促进法和本条例所称办学结余,是指民办学校扣除办学成本等形成的年度净收益,扣除社会捐助、国家资助的资产,并依照本条例的规定预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必须的费用后的余额。民办学校的理事会、董事会或者其他形式决策机构应当根据本条例第四十四条、第四十五条的规定作出出资人取得回报比例的决定。民办学校应当自该决定作出之日起15日内,将该决定和向社会公布的与其办学水平和教育质量有关的材料、财务状况报审批机关备案。”
教育部于年6月18日公布《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》规定:“民办学校应将举办者投入的资产、办学积累的资产、政府资助形成的资产分类登记建账,将学费收入、政府资助等公共性资金存入学校银行专款账户,主管部门要对学校公共性资金的银行专款账户进行监管,确保办学经费不被挪作他用。”
以上关于“合理回报”的规定系在原《教育法》规定“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的整体框架下提出的,由于相关法律法规并没有明确合理回报的比例,并对民办教育培训机构的资金使用有限制性规定,实践中,主管部门对于民办教育培训机构举办者取得合理回报有着较为严格的监管要求和限制。虽然目前《教育法》已经删除了“不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定,但在《民办教育促进法》修正案(草案)尚未通过的情况下,实践中能否进一步明确、放宽对于举办者自经营性民办教育培训机构获得利润的监管仍存在疑问。
随着多家上市公司公告收购民办教育培训机构,民办教育培训机构登陆境内A股市场已成跃跃欲试之态,在《教育法》突破营利性限制的背景下,我们期待《民办教育促进法》的修正能就民办教育机构的主体资格及营利性问题做进一步明确,为民办教育培训机构登陆A股市场指明方向。
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